創先爭優公開承諾書
中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議(簡稱十八屆四中全會)于2014年10月20日至23日在北京召開。本次四中全會首次專題討論依法治國問題。以下是關于本次會議的相關解讀。
【解讀十八屆四中全會一：全面推進依法治國是對社會主義政治文明的新發展】
黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出了全面推進依法治國的指導思想、總體目標、基本原則和重大任務。會議提出了關于依法治國的一系列新觀點、新舉措，這具有重大的理論與實踐意義，是加快建設社會主義法治國家的綱領性文件，是對社會主義政治文明的新發展。
法治是政治文明的核心內容之一，法治建設的進程彰顯著政治文明的進程。1978年，黨的十一屆三中全會提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究” 新時期法制建設的“十六字方針”。1997年，黨的十五大提出“依法治國”基本方略。1999年，依法治國被寫入憲法。2011年，全國人大負責人宣布中國特色社會主義法律體系初步形成。2014年，“全面推進依法治國”成為十八屆四中全會的主要議題。可以看出，全面推進依法治國的提出，是社會主義政治文明發展的新的里程碑。
政治文明主要包括政治觀念、政治制度和政治行為文明。在這三個方面，黨的十八屆四中全會都提出了一些新觀點和新舉措。例如，在政治法律觀念方面，首次在黨的決議中提出了全面推進依法治國的總目標，“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，首次明確了“依憲治國”等。在政治法律制度方面，首次提出“完善全國人大及其常委會憲法監督制度”，“最高人民法院設立巡回法庭”等。在政治法律行為方面，明確提出了“拓寬公民有序參與立法途徑”等等。四中全會精神昭示了在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，建設法治中國的政治方向，這是對社會主義政治文明的新發展。
【解讀十八屆四中全會二：從“法律體系”到“法治體系”】
“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”——剛剛閉幕的黨的十八屆四中全會明確提出了全面推進依法治國的總目標，從頂層設計為法治國家建設指明了方向。
“中央第一次提出‘建設中國特色社會主義法治體系’的論斷，意味著中國在法治建設過程中，沒有任何一個模式可以照抄。”中國政法大學法學院副院長焦洪昌說。
社會主義法治體系的提出，標志著我們黨在推進國家治理體系和治理能力現代化的道路上邁出了實質步伐。
“法治體系和法律體系最大的差別，就是法治體系是一個立體的、動態的、有機完整的體系，而法律體系是靜態的制度體系，把立法、執法、司法、守法各個環節都納入其中，體現了法治的整體要求。”中國政法大學副校長馬懷德指出。
全會不僅提出了建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標，還明確了中國特色社會主義法治體系的具體內容，即，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系五大體系建設。
五個體系，五個抓手。中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心主任徐漢明認為，五大體系是有機統一體，法律法規體系是法治體系存在的前提和運行的基礎，高效的法律實施體系是法治體系的生命，嚴密的法治監督體系是關鍵，有力的法治保障體系是屏障，完善的黨內法規體系是核心。
“建設社會主義法治體系目標的提出，要求我們要踐行新方略、新部署、新要求，樹立法治理念，實現國家與社會治理模式的轉型。”徐漢明建議，法治建設的動力要實現由“計劃型、強力推動型”向國家主導、政府推動、社會參與三方合力推進轉變;法治建設的主體要由單一的國家公共權力主體向黨委、政府、社會組織、居民自治組織、公民的多元主體合作共治轉變;法治規范體系由單一“國家硬法”體系向“國家硬法”與社會組織自治規范、鄉規民約、社會道德習俗等“軟法”規范體系共治協調體系轉變。
專家指出，中國特色社會主義法治體系的構建，既是新中國成立以來法治建設實踐教訓與經驗的總結升華，是改革開放的時代產物，也是黨率領億萬人民推進社會主義建設的重大實踐。相信在這一總目標的指引下，必將推動經濟法治化、政治法治化、文化法治化、社會法治化、生態文明法治化，實現富強中國、民主中國、文明中國、和諧中國、美麗中國、法治中國的“中國夢”。
【解讀十八屆四中全會三：全面推進依法治國的總藍圖】
十八屆四中全會為中國全面推進依法治國設計出宏偉藍圖，成為中國法制史上的標志性事件，對法治中國建設具有里程碑式的意義，其突出亮點集中體現為：
一、目標定位創新：對法治戰略目標確定可謂高瞻遠矚，達到了前所未有的高度。一是實現了從法律體系到法治體系的根本轉變，著力建立和完善中國特色社會主義法治體系;二是從分散到整合的轉變，把建設社會主義法治國家作為落腳點，實現了從分散、多層次推進法治向頂層設計并統一到法治國家這一宏偉目標的飛躍轉變。
二、制度系統創新：提出了由五個體系集成的法治體系，即完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系。五個體系相互關聯、相互銜接、相互融合、連為一體，構成一個法治總系統，無論是建黨、建國以來，還是在中國法制史上，都是首次提出，旨在為未來構建了一個宏偉的藍圖。
三、指導思想創新：確保全面推進依法治國始終堅持正確路線的三大要求是：一是政治正確，即堅持中國共產黨的領導;二是方向正確，即堅持中國特色社會主義道路，發揮人民主體的積極性，將黨的領導、人民當家做主和依法治國真統一起來;三是理論正確：堅持用社會主義法治理論引領全面推進依法治國。這里特別強調了法治理論的價值功能，增強了法治實踐決策和具體行動的科學性、可預期性、合理性，既符合人類法治文明發展的普遍規律，又實事求是、密切契合中國歷史文化傳統與現實國情，從而克服了好高騖遠或畏縮不前的局限，擯棄了食洋不化或固步自封的弊端。
四、治理理念創新：法治是治國理政的基本方式，以法治來實現中國全面深化改革的總目標：完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。如何去推進國家治理體系和治理能力現代化呢?最有效、最可靠、最具有可操作性的辦法，就是法治。法治從宏觀上講是治國方略和戰略，從微觀上又是方式、依據和手段。在國家治理體系中，最重要的是法治體系;在治理能力中，最重要的還是法治能力，也就是運用法治思維和方式，來深化改革、推進發展、化解矛盾、維護穩定，這樣才能把國家治理好，達到天下大治的目標。
五、憲法實施創新：我們已經形成了共識，依法治國首先是依憲治國。但究竟如何克服憲法實施的障礙，一直爭論不休。此次四中全會對此終于有了定論：在模式上，中國不采用美國式的一般法院審查制度，也不用法國式的法院制度，而是采用最高立法機關監督實施制度，即完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。在內容上，有兩點突破：不僅在實體上要健全實施機制，而且還要完善憲法實施的程序機制。
六、法治政府創新：建立行政機關的重大決策的合法性審查，這是個全新的提法。其次還要建立決策的責任追究機制，徹底改變以前都負責又都不負責的做法。最后還要建立責任倒查機制，一旦出現了事故、發現了問題、造成了損失，一定要追根溯源，一查到底，體現了黨中央用法治管好行政權力的決心。
七、司法改革創新：公正是司法的生命線。司法公正是最引人關注的問題之一， 全會提出了人民對司法的公平感、公正感的評測與實施制度與具體機制改革方案。公平感、公正感是一種精神上的表述，一定要靠制度來保障。制度保障的核心法治理念就是去行政化、去地方化，以確保司法機關依法獨立行使司法權。具體有五大創新之舉：1、審判和執行分離;2、在最高人民法院設立巡回法庭，就重大問題，某個時期多發問題，派出巡回法庭審理，可以排除干擾;3、建立跨行政區域的法院和檢察院，當然，并不是否定現有的省市區縣法院、檢察院設置，而是在某些領域探討不按省級和市級來設置;4、建立檢察機關提起公益訴訟制度，為了公共利益，比如環境污染、消費者權利受到損害，檢察機關有權代表受損害的不特定的多數人向法院提起公益訴訟，增強對人民群眾利益維護的強度和力度，體現司法為民的強效和長效;5、建立排除領導干部干預司法的制度，堅決防止公共權力執掌者對司法的干擾。具體包括：在反向上，一是不良記錄制度，二是干預通報制度，三是責任追究制度;在正向上，建立司法人員履責保護機制，確保司法人員理直氣壯、沒有顧忌地依法抵制非法干預，不因關系、壓力和人情而辦錯案、做假案、出冤案，防止法外因素對司法裁判的干擾。
八、法治文化創新：在法治理念上，強調樹立全民的法治信仰，實現了從法律意識到全民守法再到法治信仰的升級。從上世紀80年代的提高全民法律意識、到黨的十八大提出的全民守法，再到這次強調樹立全民法治信仰，實現了兩次根本飛躍。因為法律的權威來自于人民群眾的真誠擁護和內心信仰，而非僅僅建立在外在的強制與威懾之上。所以，弘揚法治精神、發展法治文化、創新法治理論、形成法治思維、善用法治方法，將是全面推進依法治國、提升法治軟實力的關鍵。
【解讀十八屆四中全會四：構建責任追究制度是本次司法改革最大亮點】
中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議，于2014年10月20日至23日在北京舉行。全會聽取和討論了國家主席受中央政治局委托作的工作報告，審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。就公報中明確提及的三方面司法改革措施，記者連線了國家行政學院法學部主任胡建淼進行解讀，他認為，改革的具體措施進一步完善了中國司法制度，推動了司法的公正性。
胡建淼談到，中國司法改革的方向問題，十八屆三中全會早已確定，提出“建設法制中國，必須深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益。讓維護憲法法律權威，深化行政執法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度。”同時，“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必糾”的十六字方針，也明確我們的法治建設是為了解決公正問題。四中全會公報中關于司法改革的措施是對之前改革的傳承，也是更加具體化的落實。
本次全會提出，“優化司法職權配置，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。”胡建淼認為，這一措施是對三中全會中提出的“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”進一步完善和落實，建立跨行政區劃的法院和檢察院，試圖解決司法機關受地方黨委政府過度干預的問題。同時，我們還借鑒美國等國家的經驗，提出最高法院設立巡回法庭，最高法巡回法庭或成為一些跨行政區案件的審判平臺。
胡建淼談到，為保證司法公正，本次司法改革措施中最大的亮點是提出了“完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。”這一措施有助于我們加強司法過程和結果的公正，保證司法程序的正常進行。
最后，胡建淼強調，關于法治工作隊伍建設，公報提出“建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專業畢業生中招錄人才的規范便捷機制，完善職業保障體系”。這次措施的最大亮點在于打通了律師、法學專家和立法工作者、法官、檢察官兩大職業領域的瓶頸，是對國際法治經驗和措施的借鑒，從有良好的職業素養和口碑的律師隊伍中考核選拔法官，保證了我們的司法隊伍更加的專業化，也能進一步保證司法的公正試行。
【解讀十八屆四中全會五：中國司法體制改革路徑越來越清晰】
10月23日，中共十八屆四中全會閉幕。全會提出，公正是法治的生命線。“優化司法職權配置，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”這些新提法、新舉措作為司法改革的亮點引人矚目。
我們將目光拉回到一年前的11月12日，當天閉幕的十八屆三中全會啟動了一場近年來力度最大的司法改革。
從三中全會到四中全會，短短一年間，司法改革以不可阻擋的腳步向前邁進。
“四中全會提出的這些措施在中央政法委研究論證十八屆三中全會司法體制改革方案中都有提及。”中國人民大學法學院訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛東教授表示，跨行政區劃的法院、檢察院意味著法院檢察院將根據轄區的人口、案件數量等設立，“甚至可能在一些欠發達地區，幾個地區設立一個法院，這是非常科學的”。
如同陳衛東所述，四中全會的改革措施承繼自十八屆三中全會關于司法改革的部署。
“這次全會對司法改革作出一系列重大部署，人民法院司法改革面臨前所未有的重大機遇。”2013年11月13日，十八屆三中全會閉幕的次日，最高法院院長周強在最高法的黨組會議上說。
與過去兩輪司法改革由最高法主導不同，此輪司法改革由中央頂層設計并統一部署。
2014年6月，司法體制改革露出真容。6月6日，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》。緊接著，當年7月，最高法院的《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》發布。
盡管上述幾個重要文件至今尚未公布全文，但省以下地方法院檢察院人財物統一管理、健全審判權力運行機制等措施的推出，明確了此輪司法改革“外去司法地方化，內去司法行政化”的目標。
除了探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，四中全會提出的最高人民法院設立巡回法庭，也被陳衛東視為有利于解決司法地方化問題的舉措。
“最高法院設立巡回法庭將打破地域和級別等傳統限制。”陳衛東表示，在兩審終審制的基礎上，巡回法庭的出現意味著，一些具有特別重大影響的案件，跨省(區、市)的民商事案件和刑事案件在中院一審后，可能上訴到最高法院巡回法庭，而不再一定是傳統的省(區、市)高院。
司法地方化的原因，是長期以來地方行政權力對法院、檢察院的干預，使得一些時候后兩者成為地方私器。司法行政化則使本為監督關系的上下級法院在現實中異化成領導關系。
對此，四中全會公報提出，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。
陳衛東認為，這一制度的建立將有效遏制領導干部干預具體案件。但他同時表示，“誰來記錄，誰來處理，下一步制度如何落地至關重要”。
對于公報中提到的審判權和執行權分離的體制改革試點，陳衛東說，早在黨的十六大時，進一步解決執行難的問題就被提出來，當時就提到審判權和執行權的分離。他表示，法院代表著司法權，而執行是行政權的體現。過去法院既管審判又管執行，“執行不了板子就打在法院身上”。
陳衛東認為，探討“審執分離”最好的辦法是將執行權交給司法行政部門。他表示，這一點上，中央政法委、最高法院、司法行政部門層面都沒有什么障礙。目前，這一改革的地方試點尚未開始。他建議，盡快選取一兩個試點將執行權交給司法行政部門行使。
在“依法治國”方略提出17年之后，黨中央的全會首次以“依法治國”為主題，這將為未來中國建設法治國家描繪出新的更具體的路線圖。“中國走向法治國家的腳步越來越清晰，進程也必將加快。”陳衛東認為。
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