公共管理研究爭議與思考
摘 要:公共管理學發展演變過程中，不同的人對其進行研究并產生了不同的學術思想和研究成果。本文旨在通過公共管理的理論基礎決定公共部門特別是政府在民主與效率的傾向并影響到公共部門角色定位的邏輯，對其理論基礎、發展趨勢和落腳點方面的一些爭議作些闡述和思考。
關鍵詞:公共管理;理論基礎;民主;效率;公共部門角色
公共行政與公共管理學作為一門學科，誕生于20世紀發達的資本主義國家，現已有上百年的歷史。自從20世紀80年代中期以來，各國政府為迎接技術革命、全球化、國際政治和各種社會公共事務日益增多復雜的挑戰，其公共部門發生了非常重要的變化。其中也包括我們國家。相當多的人認為這種變化是一種基本的社會典范的變革。這促使大批行政學、管理學方面的專家學者對公共管理進行研究，但對于此學科并無統一的研究視角。由于有著不同的知識構成、思想觀念、思維方式，不同的人研究公共管理，從而導致了不同的學術思想和研究成果，也使得許多公共管理問題有了爭議。
一、公共管理的內容與范疇
公共管理學在名稱上一般來說有不同的稱謂，如行政管理學、行政學、公共行政學、公共事務管理學、公共管理學，較近的有政府重塑、再造公共部門、公共政策、公共服務、公共過程等名稱理論。在我國國務院學位委員會修訂后的研究生專業目錄中，把公共管理列為新設管理類的一級學科，而行政管理則是屬于該一級學科的居于首位的二級學科之一。二者是最為廣泛的名稱，其英文名稱為Public Administration或簡稱Administration(來自拉丁文Administratre)。
公共管理，顧名思義，其對象是公共事務，其內容也必須具有公共性。一般認為，公共的范圍有大有小，大到全人類公共事務，小到小家庭(或“二人世界”)。但普遍的一致觀點，公共管理是指一個地區、一個國家公眾所需要的管理。而且在近現代，由于全球化的浪潮和國際間的聯系日益密切，許多事務具有國際性，需要更廣范圍的公共管理，如全球性的政治經濟、氣候與污染、恐怖活動問題，甚至于宇宙空間的事務。
基于其內容，公共管理離不開形式，離不開具體的管理管理機構和管理者。但這又與管理內容的性質有直接的關系，即不同性質的管理內容有著不同的管理主體。現實生活中，政府的行政管理是公共管理的首要部分，政府的行政機關成了公共管理的核心管理機構。但這也存在政府管不了或管不好的事務，這已非行政所能包攬，而應由非政府組織(NGO,即Non―Organization)和非營利性組織(NPO，即Non―Profit Organization)等來承擔。
二、公共管理的理論基礎之爭
公共管理從其成為一門學科到目前基本上有兩類。傳統的公共行政模式基于兩種理論，即政治行政兩分法和官僚制理論。新的公共管理理論基礎也在于兩個方面，即經濟學理論和私營部門管理。
威爾遜首先涉及并由古德諾形成系統理論的“政行二分法”，其精神在于，政治是國家意志的表現，行政則是國家意志的執行，政治不能干預行政，排斥政治性及民主和程序標準而維持價值中立，用科學方法追求經濟與效率。但在以后社會的發展中，很多人展開了對它的批評，認為它忽略了政治環境對于公共行政的影響，過分偏重行政的技術性，忽視行政的政治性。“組織理論之父”馬克思韋伯提出的“管理制理論”實質上是一些行政原則，其理論基礎是這種類型的權威：“理性/法律型”①。官僚制理論影響極為廣泛深遠。但正是韋伯制定的他認為理想的普遍適用的、穩定可靠的、嚴格和精細的組織管理理論，因其忽視人性、苛刻的法規制度和繁文縟節受到了后人的批評，一部分原因是它助長了行政職能擴展和行政權力擴張。傳統的理論基礎受到了廣泛的質疑。但我們也可以想到，在新的組織模式完全建立之前，“官僚組織”不會失去其市場的。
而新的理論基礎，經濟學理論和私營部門管理是在對傳統基礎理論的批判基礎上建立的。新理論基礎的兩部分在本質上是不存在分歧的。經濟學理論和私營部門管理都是以“經濟人假設”(個人總是趨利避害的)為基礎，并以追求效率和經濟為根據，以對政府和其他公共部門重新考慮。主要是限制政府職能范圍，整合政府權力，重新定位政府角色，建立一種高效卓越的政府。經濟學理論作為公共管理的基礎也使經濟學成為最有利的社會科學理論，這在很多方面取得到了證明。“經濟學中最關鍵的假設有兩個。首先，是關于個人理性的假設，即假設個人總是趨利避害的。其次，個人理性的假設使某一精心構筑的模式得以成立，并可以將其高度抽象，依據此模式可預期人們的總體行為。”②就是說經濟學理論能對于事物解決方法論的問題上予以幫助，可以用經濟學理論對于個人的假設應用在公共政策的分析制定和執行方面。從20世紀60年代開始，經濟學理論尤其是關于個人理性假設理論對于政府各個方面影響日益加深。但也存在一個問題就是政府的公共性和政治性與個人的個體性和“自利性”之間的矛盾。
而對于私營部門，是和公共部門共同構成整體社會組織的兩大部門之一。私營部門管理對于公共管理的影響可以說是在理論和時間上都有其表現。例如公共部門對僵化的韋伯模式的改變而向更具彈性的管理形式的轉變是借鑒經濟學理論和私營部門的做法，公共部門采納私營部門中的人事管理制度包括在組織中推行激勵機制和其他不同的制度。當然，這些技術不能說絕對是私營部門的技術，但是來源于私營部門。作為公共管理的理論基礎，私營部門管理與公共管理有所不同而使公共管理借鑒私營部門遭受批評。如其對象范疇不同：公共大眾和個人、小集體。有人認為公共部門與私營部門大所不同，因而私營部門的管理與公共部門的運作并沒有太大的關聯性。作為與私營部門最大差異點，公共部門在確定目標和測量結果方面都有特別的困難而不能在此方面過多借鑒私營部門，并且公共部門提供的產品和服務的公共性和非排他性都與私營部門有很大差別，這也是私營部門管理和公共部門管理或許的確存在本質的差別從而造成爭議。
三、“經濟人”的假設之爭
鑒于新的公共管理的經濟學基礎較為抽象和復雜，有必要略為詳述。以上述及經濟學理論對于公共管理的支持，但也有著對于此的批評和爭議。批評主要體現在兩大問題上：一是認為經濟學本身就是一種有瑕疵的社會科學，因而它在政治中的運用也是有瑕疵的;二是認為經濟學作為私營部門運行的基礎是具有效用的，但在政府部門中的運用則是愚蠢的。
這要從經濟學的一個基本前提：“經濟人”假設說起。在傳統行政學研究中，“經濟人”假設是大公無私的，是利他主義者。但在這里有一個矛盾，就是人如果進入公共組織就成為大公無私者，如果進入私人組織成為利己主義者，顯然這是不現實的。后來的“政府失靈”就有力地證明了這一點。政府的低效率、自我膨脹和“尋租”行為就說明了行政人員是有“自私”的動機的。在對此批判基礎上，公共管理的“經濟人”假設認為人是趨利避害的，是“追求自身利益最大化，同時包含利他的意蘊”，從而也出現了以布欽南為代表的公共選擇理論。但是對于不同國情的國家不會有完全相同的公共管理理論，那么哪種“經紀人”假設適合我國的公共行政和公共管理呢?有人主張趨利避害為核心的“經濟人”假設應作為我國公共管理的邏輯起點，并用相應的制度和機制約束公共組織和組織人員;有人認為我國作為以集體主義為傾向的國家應倡導“集體主義功利性和公共性”③為核心的“經紀人”假設。筆者認為以公有制為主的經濟基礎的我國，以發展社會主義為目標，大力發展市場經濟的同時出現很多問題的情況下，應把我國“經濟人”的假設定位在公共性方面，并輔以完備的約束機制。
四、民主與效率之爭
由于公共管理理論基礎的決定作用和政府職能的履行，公共管理理論和實踐上歷來有兩種傾向：民主與效率。在美國行政思想史上，一直存在著憲政主義和管理主義兩種傾向。前者關注社會公正、平等、民主、回應性等;后者則關注效率。亞歷山大漢密爾頓和托馬斯杰斐遜分別作為兩種傾向的代表。這種現象具有民主與效率之爭的代表性。并且這兩種傾向在公共管理歷史上呈現鐘擺現象。
民主、公平與效率一直存在矛盾。因政府的職能的履行和擴展與提供公共商品和服務使效率主導了早期公共行政領域理論研究和實踐，效率標準成為公共管理運作成功與否的主要衡量標準，這就不可避免地與評價公共管理工作的其他標準――民主原則和正義原則――相抵觸。然而對于效率標準的毫無保留地接受就會產生許多問題。例如決策的個人專斷、社會的貧富分化加劇等等。馬歇爾迪莫克就描繪了一幅合乎人之本性、更具人之常情的管理圖景，他認為機械的效率只能是“冷冰冰的、缺乏人性的算計，而成功的行政管理是富有熱情的、生氣和人性的管理活動。”對政府工作人員來說，“滿足公眾的共同需求就是對他們行動的最終檢驗和評價。”④作為享有公共權力，服務公眾利益的公共管理如一味追求效率，就會失于對民主、公眾、平等的表達。對于我國，更應在現階段的現實下追求效率的同時，注意公共管理的民主和公正。
五、公共部門角色之爭
公共部門角色其實就是公共部門尤其是政府應該干什么，不應該干什么，主要是政府職能問題。這一問題自過去到現在一直有著爭議。在不斷的發展和膨脹下，公共部門成為了一個“巨物”，“從搖籃到墳墓”形象地描繪了其無所不在的深刻影響，也形成了“大政府、小社會”的局面。20世紀70年代到80年代，由于經濟學家對政府規模和活動范圍的抨擊，使最好的政府就是最小的政府這一觀點日益風行。促使人們重新認識和評價公共部門的角色和職能。爭論的焦點一直是政府在經濟方面的作用：“政府是否提供財貨和服務?是否應將其中一部門移交市場部門?它是否應該管制或在多大程度上管制?對于這些問題的爭論，事實上就是政府職能的合理配置問題”⑤。
新的公共管理要求政府改變角色，改變中央計劃，允許經濟自由化，對公共企業實行民營化或公私合營，并對政府的管理進行改革，包括行政體制改革和政治上有限的“讓步”。但新公共管理的內容之一改變政府職能，縮小政府規模建立“小政府”并非說是無限地削弱政府，而是要求“政府要發揮新的、不同的作用――不是作為唯一的提供者，而是作為促進者和管理者”⑥。但公共管理政府角色的原則對于很多國家尤其是發展中國家公共部門中的運用還是存在一些問題。例如，新公共管理的基礎是將市場原則運用于公共政策和公共管理，它是和精簡政府、開發市場相聯系的，但采用市場和公共管理的方法與使市場正常運轉是不同的事情，市場化的轉變可能導致腐朽的嚴重及缺少健全完善的法律制度對于市場的管理等等。我國作為一個發展中國家，“官僚制”可說是在我國還很重要，對于這些新的原則和要求我國是否適應，如應用會有哪些問題，這都是值得研究和考慮的。
因此，對于政府角色爭論的結論就是，沒有普遍使用的政府角色理論，而每個國家在對本政府角色定位時，必須考慮本國國情，找到適合自己政府的運行模式和政府角色定位，以有效提升政府能力。
席卷全球的公共管理變革在一定意義上說，完全改變了政府管理的理念。事實上，面對新世紀的挑戰，世界各國都在重新思考政府問題。我國公共管理的目的是維護和實現人民群眾的根本利益。江X民在十六大報告中講到政治建設和政治體制改革方面時說：“共產黨執政就是領導和支持人民當家做主，最廣泛動員和組織人民群眾依法治理國家和社會公共事務，管理經濟和文化事業，維護和實現人民群眾的根本利益。”⑦我們不能一味全盤批判傳統行政管理而全面宣揚新公共管理，應在我國公共管理的實踐中借鑒公共管理變革的國際經驗，結合我國國情，并保持與國際接軌，使公共管理在促進中國社會主義建設過程中發揮其應有的積極作用。
注釋：
①②[澳]歐文E休斯.公共管理導輪[M].北京：中國人民大學出版社，2001.
③對“經濟人”假設是否適合我國公共行政的思考[J].湖北行政學院學報，2003.
④[美]羅伯特B登哈特.公共組織理論[M]北京：中國人民大學出版社，2001.
⑤張成福.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2001.
⑥世界銀行.1997年世界發展報告：變革世界中的政府[R].中國財經濟出版社，1997.
⑦江X民.全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面―在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告[R].北京：人民出版社，2002.
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