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論農業稅費改革的定律約束與取向選擇
摘要：我們的財稅改革應從精減冗員、壓縮開支入手去解決收支矛盾問題，切實減輕農民的負擔。也就是說，要把治稅與治官貪、官冗、官庸結合起來，特別是要治官冗。我國吃財政飯的人占總人口的比重無論同古代比、解放初期比、還是同外國比，都嚴重超出。應將目前的中央、省、地、縣、鄉、村六級行政管理至少砍去二級。建議農村稅費作以下改革：廢除現有的農業稅、特產稅，仿照國外對從事農、林、牧、漁者征收所得稅，參照我國個體工商戶征收所得稅的計稅方法。取消農業稅以外的各種收費，征收城鄉社會保障稅，讓農民進入統一的社會安全網。農業稅改革后，由地方稅務局統一征管，以取代目前由財政部門征管的形式。這一改革既符合社會分工的需要，也可以提高工作效率。農村的公共支出，包括辦學、計劃生育、優撫、民兵訓練等項目，由財政列入預算。
我國正在試行減輕農民負擔的稅費改革，有人提出要防止“黃宗羲定律的陷阱”。我對這一提法的嚴謹性表示質疑。其一，黃宗羲對歷史上賦稅的總結不是首創，南宋的李心傳提出類似的結論早幾百年，其表述更為準確。假如這一結論能稱得上定律，就不應只以黃宗羲的名字命名，應稱為“李心傳定律”或“李黃定律”。其二，既然稱它為定律，那么對改革應起約束或指導作用，而不應是一個陷阱。只有改革取向不對，才受定律的處罰。其三，農村稅費改革客觀上存在著多個定律約束，應研究比所謂黃宗羲定律更值得關注的定律約束，只有全面探索相關定律的約束條件，特別是最主要、最基本的約束條件，才能恰當地確立稅費改革的思路和取向，不應舍本而求末。
“李黃定律”對稅費改革不能起約束作用，決不是說稅費改革不受定律的約束。定律是客觀存在的，人們只有認識和遵循相關的行為定律，才能取得成效。我們只有把注意力放在那些對稅費改革起制約作用的定律上，弄清這些定律的約束條件，才有益于確立改革的思路和取向。那么制約稅費改革的相關定律有哪些呢？應該說相關定律很多，至少有以下幾個定律比“李黃定律”更值得研究和遵循。
第一，納稅人負擔能力受生產力發展水平制約。這是一個簡單的道理，但許多人在定稅負時卻忘記了它。比如有人講我國稅收占GDP比重比西方國家低，增稅的空間很大。這種說法就是忘記了生產力發展水平的差距。按世界銀行1997年統計的中國人均GDP只相當于日本人均的1。56%，美國人均的2。3%，高收入國家平均水平的2。79%。中國農民的人均收入水平低于全國平均水平。收入低，其負稅能力必然低。一個人均月收入只有200元的家庭，哪怕只按5%的稅率納稅，也會影響生活;而一個人均月收入8000元的家庭，哪怕按30%的稅率納稅，也很寬裕。生產力水平的高低對負稅能力的制約是顯而易見的。可我們經常忽視這一點。除稅收比重攀比西方外，還有公務人員待遇、辦公條件等攀比西方。他們忽視中國的農民比西方農民的收入差距更大。
第二，征稅雙方的權益配置受政治上價值規律的制約。眾所周知，商品交換中存在著價值規律，商品的價格受價值決定，價格圍繞價值上下波動，自發調節，達到兩者均衡。從歷史上看，官員與人民之間、征稅方與納稅方之間的權益配置也是一種從失衡到相對均衡的周期性調節。毛澤東把這種盛衰交替稱為歷史的周期率，有的學者則稱為政治上的價值規律。
各朝中期，統治者自認為地位安穩而習于驕奢，他們看到的是官管民的作用，重視官員的權益而忽視人民的權益。各級官員都利用自己的權力安插親信，于是形成冗官冗政冗費，百姓稅負重而財政入不敷出的局面。官僚內部的有識之士提出改革。然而，遭到既得利益的權貴的反對，不久改革歸于失敗。官場腐朽變本加厲，政以賄成，財政危機加重，官員斂財自肥，橫征暴斂，民不聊生，被迫起義。于是改朝換代，出現新的歷史周期。
鑒于歷史的教訓，我們的財稅改革應從精減冗員、壓縮開支入手去解決收支矛盾問題，切實減輕農民的負擔。也就是說，要把治稅與治官貪、官冗、官庸結合起來，特別是要治官冗。我國吃財政飯的人占總人口的比重無論同古代比、解放初期比、還是同外國比，都嚴重超出。過去交通不發達，通訊工具落后。現在電話、電腦普及，完全不需要過去的那么多行政管理級次和人員。假如不減少，那么辦公條件的進化只起增加行政成本的作用。應將目前的中央、省、地、縣、鄉、村六級行政管理至少砍去二級。國家財政除保障中央機關的支出外，應加大對最基層的公共服務經費的投入，精減、壓縮只起上傳下達作用的中間級次的公共支出，這樣至少可以節省三分之一以上的財政負擔。假如改革只治稅費，不治官貪官冗，就難以跳出歷史的周期率的懲罰。
第三、稅收制度的設置受市場經濟規律的制約。市場經濟規律對稅收的制約是多方面的。最明顯的是要求稅收制度為市場主體的公平競爭創造條件，促進資源在全國乃至全世界優化配置，從而為稅收的增長創造可能，否則，就要受到懲罰。
我國的農業稅制同市場經濟規律的要求不相適應。農業落后，農民收入低，稅源萎縮同其直接相關。
1950年的農業稅占財政收入概算的41。04%，全國農民平均稅負占農業總收入的19。0%強，而老解放區則占21%。此后，國家想減輕農民的負擔，但因抗美援朝和建立工業化體系不得不多征農業稅。此外，還通過糧棉油等統購統銷提取農業剩余。1985年統一農業稅制，規定全國的平均稅率為常年產量的15。5%，此后無實質性的改革。
根據國際經驗，當工業產值超過農業產值時，應結束提取農業剩余支援工業，轉為工業支援農業。我國早在1957年農業產值就降到只占工農業總產值的43。%，但一直未改變對農業多取少余的政策。 據統計，1950年至1978年，國家通過工農業產品剪刀差大約取得了5100億元收入，同期農業稅收978億元，財政向農業支出1577億元，國家提取農業剩余凈額4500億元。改革開放以后，農村征收制度并無實質性變化，1979年至1994年，國家通過工農業產品剪刀差從農民那里取得大約15000億元收入，同期農業稅收總額1755億元，各項農業支出3769億元，國家提取農業剩余凈值約12986億元（《農業投入》總課題組1996）。1994年至2000年國家向農業投入5986億元，農民交納稅金和地方費用共9733億元。
有人講農業稅負輕，理由是農業增產未增稅，稅率降低了。他們只看到了農業產量的增加，卻無視生產成本的增加和耕地面積的減少，使單位面積的稅負增加。即使按常年產量的5%計算農業稅，同國內其他納稅人比，稅負也是很重的。工薪階層納個人所得稅，每月有800元的扣除額，農村沒有這種扣除。從事工商業者納增值稅，銷售貨物的起征點為月銷售600—2000元，一年為7200—24000元，一般農民年銷售額都達不到這一起征點。個體工商戶納個人所得稅，每月應納所得額（收入減去成本費用再減去損失等）不足5000元的部分，稅率5%，而農業稅按常年產量計征，沒有成本費用的扣除。農業稅這么重，農民還要負擔各種名目的收費，這不僅造成農業生產力的脆弱，農業收入低，農業稅收也逐步萎縮。稅收越少，基層干部越巧立名目多收。有的地方名為按純收入來計稅，實際上是按常年產量或支出需要計征。《中國經濟時報》2002年2月21日《政策何以被貪》一文載：“據知情者透露，每年的‘純收入’是按當地政府按照需要進行統計的，他們把糧食和生豬都算成單獨的收入，甚至作為農耕之用每年都會統計成一筆不小的收入算到‘純收入’里面，算賬時并不把農民自己吃飯和喂豬所需的糧食刨開，好像農民都有仙風道骨可以不吃不喝就能干活，而豬只靠呼吸空氣也能長膘”。事實上按需要計稅在農村普遍存在。
現行的農業稅制不僅造成農民負擔重，還造成城鄉分割，不利于我國產業結構的調整與優化。眾所周知，隨著科學技術的進步、生產力的發展，從事第一產業（農、林、牧、漁）的人逐步減少，從事二、三產業，特別是第三產業的人逐步增加，發達國家從事第一產業的人很少，1996年，美國占2。9%、日本占5。7%、德國占3。2%、英國占2。2%。我國則將人口分為農業人口和非農業人口兩種身份，農業人口多，產值少，卻限制農民向二、三產業轉移。農民即使不務農，在城里經商，交了商業稅之后，還要在戶口所在地交農業稅。在城里打工要受種種歧視。現行稅收等制度對農民歧視不僅損害農民的利益，也不利于資源在全國的優化配置和統一市場的形成，最終妨害綜合國力的提高和稅收的增長。
我國加入WTO后，中國市場成為世界市場的一部分，農業稅等制度對農民的歧視已不是一個內部問題了，它已涉及到中國農產品同外國農產品在中外市場上能否公平競爭了。世界各國，對農業一般沒有實行單獨的稅制體系，而是與其他納稅對象一樣征收同樣的稅。法國對自耕農或佃農從事農林經營所得的收入金額，扣除必要的費用和折舊后的實際收益征所得稅，德國、瑞典、英國、澳大利亞等國的做法與之類似。伊朗在個人所得稅分類下設農業所得稅，對農業所得稅按超額累進稅率征稅。馬來西亞、巴基斯坦、新加坡等國也是如此。同外國農民納所得稅比，我國農民的稅費負擔重，自然農產品的成本高，與外國農產品競爭就處于不利地位。我國對外商實行國民待遇原則，各城市對他們開放，給他們選擇落戶的自由，中國農民則沒有這種待遇。本來社會保障的對象應是收入低的社會成員，我國農民收入低，卻得不到社會保障。假如這些歧視農民的政策不改革，國民待遇原則不貫徹，就可能導致農民大量破產而不能自救，其后果不難想象，那就會掉進“陷阱”。
通過對相關定律制約條件的分析，實際上為我們確立農村稅費改革的思路和取向提供了依據。簡言之，稅制改革要適應生產力發展水平;要促進公務人員與納稅人之間權益均衡;要為市場主體的公平競爭和經濟結構的優化創造條件，要貫徹國民待遇原則，讓我國農民享受其他納稅人和外商同等的財政稅收待遇。
建議農村稅費作以下改革：
1、廢除現有的農業稅、特產稅，仿照國外對從事農、林、牧、漁者征收所得稅，參照我國個體工商戶征收所得稅的計稅方法。取消農業稅以外的各種收費，征收城鄉社會保障稅，讓農民進入統一的社會安全網。這樣做的好處是：一是消除了城鄉稅政分割，有利于加強城鄉經濟聯系和統一市場的形成。二是符合WTO的要求，貫徹了稅制無歧視的原則。改革后農民稅負會輕得多，農產品對外競爭力將得到提高。三是統一了稅制，簡化了征收手續，有利于稅收的征管。2、農業稅改革后，由地方稅務局統一征管，以取代目前由財政部門征管的形式。這一改革既符合社會分工的需要，也可以提高工作效率。3、農村的公共支出，包括辦學、計劃生育、優撫、民兵訓練等項目，由財政列入預算，將前述減少的行政級次和裁減冗員而節省的經費用于增加基層公共支出。將WTO要求削減的糧食價格補貼等的“黃箱支持”逐步取消，用于WTO允許的“綠箱支持”，如農業科技，生態保護，基礎設施服務等。
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